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新中国60年法治建设历程

作者:未知 发布会员:admin 版权:原创 发表日期:2009-9-21 阅读:1893

新中国60年法治建设历程
 
郭庆珠
 
(发表于《天津日报》2009年9月21日第10版,发表时略有删改)
 
摘要:尊重法治发展规律基础上坚持法治实现模式的自主性是我国法治建设的历史选择。摈弃法治运动化的做法,在“以人为本”核心基础上逐步实现法律理念的更新、在完善法律体系的基础上逐步实现“形式法治”向“实质法治”的转型、以法治政府建设为主轴逐步实现法治社会的目标,这些都是新中国60年来法治建设取得巨大成功的经验。在此基础上不断探索符合我国国情的中国特色法治之路。
关键词:中国特色、法治、实现模式、经验
 
 
    “法治”是人类社会最为古老的追求之一。古希腊著名的思想家、“政治学之父”亚里士多德曾经以其深邃的智慧阐释了法治的内涵:“法治应该包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”这依然是现代“法治”(Rule of law)的核心和精髓。而判断“良法”的一个基本标准是“法”必须是能够体现社会正义和广大人民利益的、在民主基础上制定的法。由于我国经历了漫长的封建社会,从历史上考察是缺乏法治文化传统和法律制度背景的。因此可以说在1949年新中国成立的时候法治建设的基础是非常薄弱的,法治建设面临着巨大的挑战。以至于有的人在怀疑在没有西方国家历史人文基础和制度背景的情况下,我国能否顺利地走上法治的道路。然而,中国共产党领导中国政府和人民不畏艰辛,60年来在法治建设方面取得了举世瞩目的成就,并在在1999年的宪法修正案中确立“依法治国,建设社会主义法治国家”的基本目标。新中国60年法治建设的实践表明,法治并非是西方国家的专利,只要与我国的国情相结合,走中国特色的法治之路,就能克服法治建设的阻碍,实现“建设社会主义法治国家”的伟大目标。本文拟对我国60年来中国特色法治建设的成就和经验略作思考。
一、尊重法治发展规律基础上坚持法治实现模式的自主性
    对于中国而言,“法治”是一个西方的舶来品,它的内涵在西方有非常悠远的历史和极深的渊源。事实表明法治有自身的发展规律,这一点是不可否认的,比如说要控制权力滥用、要保障公民权利就必须有有效的救济、程序正义不可或缺等。但是,尊重法治的发展规律并不是说所有国家的法治发展都要采用一刀切式的实现模式,即使是在西方的法治发达国家,也往往根据本国的国情采取了不同的模式。“当前世界各国纷纷建立了各具特色的法治模式,其中有美国式的以宪法为主导, 以大司法为保证的宪治的法治模式, 也有日本的重视调解的小司法的法治模式; 有法国以人权为主导, 以行政司法为特色的行政法治模式; 也有新加坡以社会为本位,厉行法治的法治模式,等等。”和西方的法治发达国家相比较,我国是一个法治后发展国家,在尊重法治发展规律的基础上借鉴其他国家的法治经验是必要的,但是在法治的实现模式上却应该结合我国的国情选择自己的道路。新中国60年来的实践证明,我国法治建设的成就恰恰是在坚持自主创新的模式基础上取得巨大成功的。
    对于我国法治建设模式的自主性,笔者认为主要体现在三个方面,一是制度建设的自主性,二是法律文化的自主性,三是在前两者的基础上路径选择的自主性。如果做一个总结性概括的话就是在党的领导下,坚持政府主导与社会互动相结合,推动法治的全面进步。“中国的法治之路不能步西方法治之路,搞三权分立,全盘移植西方法治,也不能袭用大陆法系的建构主义或者英美法系的经验主义路子,我们要实现法治的跨越式发展,必须根植于民族的法律传统,从民族精神、民族文化中促成法治生长,走出中国自己的路子。坚持党的领导是因为党始终代表最广大人民的根本利益,以人为本是法治的应有之义;坚持政府主导是因为我国法治基础薄弱,需要在政府主导下进行制度建设和推动法治的进步;坚持与社会的互动是因为法治的终极目的是为了保障公民的权益,公民才是法治的最终动力。我国60年来的法治实践证明,这是一条行之有效的路径,是历史的选择。比如说我国持续不断的进行全民普法教育,为我国的法治建设打下了坚实的社会基础,就是这种模式的一个很好的证明。“如同中国改革开放以来的经济快速发展是一个世界性的经济奇迹一样,中国法治建设的快速发展也必将成为一个世界性的法治奇迹。”新中国60年的法治建设已经使这个奇迹初步呈现,只要坚持自主创新的中国特色法治之路,完全实现这个法治奇迹并不遥远。
二、在“以人为本”核心基础上逐步实现法律理念的更新
    法治建设,理念先行。法律理念的更新对于法治建设的持续性是有很大推动作用的。我国在进行法治建设的过程中一直重视法律理念的更新,这也是我国法治建设的重要经验之一。一般认为法律理念是指人们对法律现象、法律原则、法律体系、法律模式、法律信仰、法律实践、法律文化及价值取向的宏观性、整体性反思而构建的理性图型。法律理念对法律实践,如立法、执法、司法有导引、制约作用。“以人为本”是近现代立宪主义核心价值,也是我国社会主义的本质要求和社会主义法治建设的指导原则。科学发展观是党和国家开展各项工作的指导思想,党的十七大提出:“科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。”把“以人为本”确立为科学发展观的核心对于我国的各项建设包括法治建设都会产生重要而深远的指导意义。“社会主义法治建设必须坚持以人为本。以人为本是科学发展观的核心,贯彻以人为本,就要用以人为本的这一核心理念审视、反思立法、执法、司法,切实把体现人民意志、保障人民权利、促进人的自由平等发展作为社会主义法治的灵魂,作为一条红线贯穿于法治工作全部过程及其各个环节。”以“以人为本”的指导思想审视我国法律理念的进步,笔者认为突出的体现在两个方面:
    1.逐步确立了人性尊严的理念
    人性尊严的本质要求国家公权力应该把人作为一种目的对待,而不是当作一种手段,人不得被贬抑为仅仅是为了国家或其他人的某种目的而被利用的一种客体。人民是一切国家权力的本源,国家公权力行使的目的是为了人民的权利、利益和幸福。因此人性尊严的理念不仅对国家公权力提出了一些新的要求,同时也为其划出了一条界限,避免对人的自身价值和尊严的恣意侵犯。
    人性尊严的理念在我国的确立没有西方国家那样的宗教基础、历史传统背景和文化的积淀。在清末随着西方列强的入侵和宪政思想的引入,我国的宪政之门艰难的开启,但是在新中国建立之前“历次宪草虽然皆列有人民基本权利的保障,但皆只聊备一格,并未落实,更遑论‘人性尊严’之理念了。”新中国成立以后由于诸多的原因在我国的法制建设上走过一段弯路,人性尊严的理念一度荡然无存。但是,在1982年宪法的原则和规范中始终贯彻了人性尊严的理念。并逐步成为指导我国法制完善和法律实践的最基本理念。2004年的宪法修正案规定了“国家尊重和保障人权”,充分体现了对人性的尊重。法治建设是一个系统的工程,人性尊严的理念不仅要体现在法律制度中,更要体现在法律实践中。徒法不足以自行,在法律实践的过程中坚持人本主义的思想,始终维护人性尊严就更为重要。
    2.逐步确立了权利本位的理念
    公民权利是国家权力的本源,任何民主宪政国家无不确认这样一个事实——国家的一切权力来自人民。国家权力行使的终极目的是为了公民权利的保护和实现,这已经成为所有宪政国家共同的价值诉求。经过60年的法治实践,中国目前的法治建设基本确立了权利本位的理念。中国古代法制处于支配地位的是义务本位的理念,人们在礼制宗法思想的约束之下,强调的是个人对国家尽各种义务。“中国古代法律以禁于暴惩奸为首要功能,强调‘禁于已然之后’的制裁作用,也使得人们更多地是考虑遵守法律,趋利避害,缺少依法保护自己权利的观念。”随着我国社会主义制度的建立尤其是社会主义市场经济的发展,带来了个人个性的极大的解放,利益和需求的多元化得到了充分的尊重。个人成为自存的目的而不是他存的工具,个人存在的本质、价值与意义均由他自身去创造和把握。公民的主体性地位越来越强,不仅参与法制监督,而且广泛参与到立法和执法实践之中,这是我国法治建设的一个非常大的进步。
三、在完善法律体系的基础上逐步实现“形式法治”向“实质法治”的转型
    要实现法治的目标,首先需要做到“有法可依”。完备的法律制度是法治的前提。建国60年来,特别是改革开放以来,我国在立法方面取得了巨大的成就。党的十七大报告指出“中国特色社会主义法律体系基本形成”。法律体系的形成为我国法治社会的建设打下了坚实的基础。但是有完备的法律制度,能够做到“依法律办事”未必就是达到了法治的目标,因为这可能是“形式法治”,真正的法治应该是“实质法治”。我国正在实现向“实质法治”的转型,这本身就是我国法治建设的一个巨大成就。
    一般认为法治的模式可以分为形式法治和实质法治两种类型。形式法治和实质法治都强调行为要依“法”进行,但是对于法的含义的诠释是不同的。前者所讲的法主要是讲国家制定的法规则,对于法本身的是否合宪,是否体现了正义、公平的目的,是否属于“良法”则不与关注,因此形式法治只能称之为“规则的统治”。实质法治才真正实现了“法的统治”,因为法的本质是对人性的尊重、和对正义、公平价值的实现,它通过规范的形式体现出来,但蕴含其中的是超越规范的属性。就象哈耶克所讲“只要政府的一切行动都经过立法机关正式授权的话,法治就会被保持下去。然而,这是对于法治意义的完全的误解。法治和政府的一切行动是否在法律的意义上合法这一问题没有什么关系,他们可能很合法,但仍可能不符合于法治。”如果依据的法本身就是违宪的,所实现的只能是“秩序法治”或形式法治,与实质法治的要求相去甚远。
    在法制内容转换的基础上,我国目前已经初步确立了建设实质法治的价值取向和目标,正逐步实现形式法治向实质法治的转型。突出表现是所有的法制内容更加重视对人性的尊重和对人权的保障,强调公民在国家管理中的主体性地位。如在《全面推进依法行政实施纲要》中就提出建设“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度”,保障“人民群众的要求、意愿得到及时反映”等。以单纯实现秩序和管理价值为主要目的的“权力本位法”已经逐步被以尊重和保障公民权利为主要价值取向的“权利保障法”所取代。我国法律对公民权利作了比较全面的规定,形成了以宪法为核心成熟的公民权利逻辑体系。尤其是2004年宪法修改把“国家尊重和保障人权”写进了宪法,高调地宣示了我国宪法的人权关怀,及时地反映了政治文明建设的要求,突出地强调了现代宪法保障公民权利,规范国家权力的核心价值理念。为其它法律法规对公民权利的规定提供了坚实的宪政基础和最直接的宪法依据。所有这一切都表明我国的法治建设已经初步具备了实质法治的特征。
四、以法治政府建设为主轴逐步实现法治社会的目标
    “要求公民守法不是法治理论的主流,让权力服从于法律才是法治理论的核心。法治本身的含义就是掌权者可以在万民之上,但他却必须在法律之下”根据现代国家的经典宪政思想,国家是建立在一种必要的“恶”的基础之上的,人民一方面让渡自己的部分权利组成国家以更好的维护自身的利益,同时又时刻提防国家权力的侵犯,是一个不得已的两难选择。为防止国家权力的滥用,法治是一种最好的选择。一般来讲法治的基本价值包括两个方面:一是保障个人的自由;二是用法拘束国家权力,以防止其恣意与不法。
    建设法治社会首先从政府自身做起,这是60年来我国法治社会建设的基本做法。我国在进行社会主义法治建设的过程中,始终把对于国家权力的规制,尤其是对行政权力的法律规制放在优先考虑的位置。要实现法治社会的目标,首先要实现“依法行政”。《全面推进依法行政实施纲要》,提出:“全面推进依法行政,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标”。多年来,我国在法治政府建设方面取得了一定的成就,包括:
(1)逐步实现了政府职能的转变,注重法治基础之上的服务性政府建设,由计划经济时代全能型政府转变为服务性政府。
(2)注重程序制度的建设,逐步重视程序对于国家权力的规制作用。我国传统上有重实体、轻程序的传统。这种传统对于法治建设的负面作用是非常明显的,程序有着独立的法律价值,在保障公平正义的实现和维护公民权益方面发挥着重要的作用。我国近年来越来越重视程序的作用,是法治政府建设的一个重要成就。党的十七大报告提出要“健全组织法制和程序规则,保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。”
(3)建立了一系列有效的监督制约制度。包括层级监督、专门监督和社会监督机制等。不断强化对于权力行使监督力度,防止权力的异化。
(4)逐步推进阳光政府建设。党的十七大报告提出“必须让权力在阳光下运行”。推行政府信息公开,增强政府行为的透明性,是世界各国法治建设的一个重要方面,我国也取得了初步的成就,包括制定了相应的法律、法规,制度建设也越来越完善等。
    把法治政府建设作为主轴,把其放在首位是必要的,因为法治的首要目标是控制权力的滥用。在此基础上应该推进整个社会的法治化进程,进而实现法治社会的目标,这是社会全面进步的必然要求。新中国60年来,我国在这方面的法治建中取得了一定的经验。在这些经验中,笔者认为最重要的一条是较好的处理了公权和私权的关系,纠正了历史上形成的某些错误做法,为法治社会的实现打下了基础。在公权与私权的关系上,我国传统上对其的定位是存在一定的问题的。“中国从半封建半殖民地国家一跃而为社会主义国家,没有经历过自由资本主义充分发展的时期,建国后计划经济模式长期占统治地位,因此‘集体主义’权利义务观甚为发达,个体主义权利观长期受到压制。与此同时,政府在‘父爱主义’指导下长期犯了控制社会过宽过严的毛病。”这种不当的观念在现实中更多的表现为国家借助自身对于资源的垄断性的占有,和取得的支配性地位首先保证公权力的实现,甚至有的时候为了保证公权力的实现不惜侵入公民私权领域的范围。把对效率的追求放在第一位,对于公民的程序性的权利一般未于充分的关注,有的时候甚至把公民的程序性权利看作是可有可无的,抱着一种程序虚无主义的观念。在法治建设进程中,我国一直致力于公权和私权关系的调整,纠正传统的错误做法。比如逐步明确在法治的环境下,公共利益并不是一个抽象的可以任意解释的概念,公共利益的判断必须有严格的标准,以避免公共利益的界限不确定可能对私人利益造成的侵犯;在宪法中明确规定公民的私有财产不可侵犯,征用土地的要予以补偿;行政行为的作出要符合比例原则的要求,要寻求维护社会秩序和保障公民权利的最佳结合点和有序的协调统一;大力培养公民的法律意识,主人翁意识等等。

 


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